在“碳達(dá)峰、碳中和”的大背景下，光伏太陽能和新能源汽車可謂是炙手可熱。以光伏和風(fēng)電為主的可再生能源項(xiàng)目經(jīng)過激烈的“跑馬圈地”，基本把適合建設(shè)的土地圈得差不多了。未來光伏項(xiàng)目將選擇更偏僻的戈壁、荒漠等土地，或者選擇與農(nóng)田、草地、林地等特殊土地進(jìn)行“互補(bǔ)”或“一體化”的共存方式。

國家為支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確用地管理政策，國土資源部、國家林業(yè)局等部門先后制定若干政策性文件。2015年國土資源部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號(hào)，以下簡稱“5號(hào)文”）、國家林業(yè)局2015年11月印發(fā)了《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)）、2015年12月國土資源部發(fā)布《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》、2016年10月《國土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地事項(xiàng)的函》（國土資廳函〔2016〕1638號(hào)，以下簡稱“1638號(hào)文”）、2017年9月國土資源部國務(wù)院扶貧辦國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8號(hào)，以下簡稱“8號(hào)文”），部分地方政府也出臺(tái)了相關(guān)政策，對(duì)光伏項(xiàng)目項(xiàng)目用地做出規(guī)范和界定。

目前光伏發(fā)電項(xiàng)目用地主要參考5號(hào)文、1638號(hào)文、8號(hào)文等政策以及《土地管理法》等相關(guān)法律，下面對(duì)上述法律政策進(jìn)行探討。

一、光伏發(fā)電項(xiàng)目涉及用地方面相關(guān)政策法規(guī)

（一）5號(hào)文

5號(hào)文明確了未利用地和農(nóng)用地使用方式。

“光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋亍⒉桓淖兊乇硇螒B(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國土資源部門備案；對(duì)項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)”。因此，針對(duì)光伏方陣用地，簽署租賃和補(bǔ)償合同即可，不需要辦理變更土地性質(zhì)手續(xù)；針對(duì)綜合樓、升壓站、塔基線路等永久性建筑用地部分，需要辦理轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)。

“對(duì)建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理”。無論光伏方陣用地還是其他永久建設(shè)用地，均需要辦理轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)。

（二）1638號(hào)文

“支持使用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電。對(duì)于之前已經(jīng)使用農(nóng)地建設(shè)的“農(nóng)光結(jié)合”、“漁光一體”光伏發(fā)電項(xiàng)目，地方各級(jí)國土資源部主管部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)部門加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)新情況、新問題及時(shí)報(bào)部。對(duì)于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項(xiàng)目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理，依法履行規(guī)劃、計(jì)劃、轉(zhuǎn)用、征收、供應(yīng)手續(xù)。”因此，1638號(hào)文“默認(rèn)”5號(hào)文出臺(tái)前已使用農(nóng)用地建設(shè)的“農(nóng)光互補(bǔ)”光伏發(fā)電項(xiàng)目，可以按照現(xiàn)有的方式繼續(xù)使用土地，但使用農(nóng)用地新建項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照5號(hào)文執(zhí)行。

（三）8號(hào)文

8號(hào)文在5號(hào)文和1638號(hào)文基礎(chǔ)上進(jìn)一步解決光伏方陣占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地按建設(shè)用地管理的問題，同時(shí)增加了對(duì)光伏扶貧項(xiàng)目的用地支持，對(duì)促進(jìn)光伏發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展意義非凡。

1、光伏扶貧項(xiàng)目用地

光伏扶貧項(xiàng)目是指對(duì)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及國家能源局、國務(wù)院扶貧辦確定下達(dá)的全國村級(jí)光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目。

分類管理的要求具體為變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，各地在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃中應(yīng)予以重點(diǎn)保障，并依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變?cè)玫匦再|(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實(shí)行與項(xiàng)目光伏方陣用地同樣的管理方式。

2、光伏復(fù)合項(xiàng)目用地

雖然8號(hào)文沒有明確利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項(xiàng)目具體定義，但一般指“農(nóng)光結(jié)合”、“漁光一體”等農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)和光伏發(fā)電一體建設(shè)的項(xiàng)目。并且8號(hào)文要求省級(jí)能源局、國土資源主管部門商同級(jí)有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求（含光伏方陣架設(shè)高度）、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并明確監(jiān)管措施，避免對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。

分類管理的要求具體為變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變?cè)玫匦再|(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實(shí)行與項(xiàng)目光伏方陣用地同樣的管理方式。

此外，除符合8號(hào)文規(guī)定的光伏扶貧項(xiàng)目及光伏復(fù)合項(xiàng)目外，其他光伏發(fā)電站項(xiàng)目用地應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)5號(hào)文件規(guī)定。

（四）其他土地規(guī)定

1、林地

國家林業(yè)局針對(duì)林地的使用出臺(tái)了針對(duì)性規(guī)定，明確了林地使用的范圍和需要辦理的手續(xù)。

光伏電站使用林地的范圍：①各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)，為禁止建設(shè)區(qū)域。其他生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域，為限制建設(shè)區(qū)域；②光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地；③對(duì)于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用“林光互補(bǔ)”用地模式，“林光互補(bǔ)”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。

管理要求具體為光伏電站建設(shè)必須依法辦理使用林地審核審批手續(xù)。采用“林光互補(bǔ)”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時(shí)占用林地辦理使用林地手續(xù)，運(yùn)營期雙方可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。

2、草原

根據(jù)《草原征占用審核審批管理辦法(2014修訂)》，第六條礦藏開采和工程建設(shè)確需征用或使用草原的，依照下列規(guī)定的權(quán)限辦理：（一）征用、使用草原超過七十公頃的，由農(nóng)業(yè)部審核；（二）征用、使用草原七十公頃及其以下的，由省級(jí)人民政府草原行政主管部門審核。第十條草原征占用單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)向具有審核審批權(quán)限的草原行政主管部門提出草原征占用申請(qǐng)。

但是，目前沒有明確光伏方陣是否屬于建設(shè)工程項(xiàng)目范疇，在實(shí)際操作中，光伏方陣租賃使用草原基本未嚴(yán)格按照草原規(guī)定納入建設(shè)工程項(xiàng)目監(jiān)管。

二、光伏發(fā)電項(xiàng)目用地的取得方式

（一）租賃方式取得

根據(jù)上文提到的各項(xiàng)用地政策，在不改變土地性質(zhì)等前提下，建設(shè)光伏方陣用地可以通過租賃方式取得。

1、租賃集體土地

（1）直接從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃的農(nóng)村土地

根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（2018修正）》相關(guān)規(guī)定，發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

（2）通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式租賃的集體土地

根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（2018修正）》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》相關(guān)規(guī)定，承包方與受讓方達(dá)成流轉(zhuǎn)意向后，以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，承包方應(yīng)當(dāng)及時(shí)向發(fā)包方備案。

2、租賃國有土地

與縣級(jí)國土資源部門或國有土地權(quán)利主體簽訂國有土地租賃合同，履行其國有土地租賃管理內(nèi)部手續(xù)。

（二）出讓方式取得

出讓是國有建設(shè)用地供應(yīng)的主要方式，出讓包括協(xié)議出讓和以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。

（三）劃撥方式取得

根據(jù)《劃撥用地目錄》的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，電力設(shè)施用地（包括新能源發(fā)電工程電機(jī)，廂變、輸電（含專用送出工程）、變電站設(shè)施，資源觀測設(shè)施）可以劃撥方式提供土地使用權(quán)。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕24號(hào)），光伏發(fā)電項(xiàng)目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地。所以，光伏發(fā)電項(xiàng)目中建設(shè)永久性建筑用地部分，依法按建設(shè)用地辦理審批手續(xù)后，可以通過劃撥方式取得土地。

三、有關(guān)土地知識(shí)的普及

（一）根據(jù)土地所有權(quán)分類

一種是國有入地，另一種是農(nóng)民集體所有的土地。

國有土地使用權(quán)是指國有土地的使用人依法利用入地并取得收益的權(quán)利，國有土地使用權(quán)的取得方式有劃2113撥、出讓、出租、入股等，有償取得的國有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出資、抵押和繼承。

農(nóng)民集體土地使用權(quán)則是指農(nóng)民集體土地的使用人依法利用入地并取得收益的權(quán)利。

根據(jù)《中華人民共和國城5261鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，土地性質(zhì)分五類:

商業(yè)用地、綜合用地、住宅用地、工業(yè)用地和其他用地。

在我國，土地使用權(quán)的主體廣泛，國家機(jī)關(guān)4102、企事業(yè)單位、農(nóng)民集體和公民個(gè)人，以及三資企業(yè)，凡具備法定1653條件者，依照法定程序都可以取得土地使用權(quán)，成為土地使用權(quán)的主體。

（二）根據(jù)土地用途分類

根據(jù)土地用途分為：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等;建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等;未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。

（三）土地利用現(xiàn)狀分類

中華人民共和國質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)于8月10日聯(lián)合發(fā)布《土地利用現(xiàn)狀分類》，標(biāo)志著我國土地資源分類第一次擁有了全國統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)。

《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)采用一級(jí)、二級(jí)兩個(gè)層次的分類體系，共分12個(gè)一級(jí)類、57個(gè)二級(jí)類。其中一級(jí)類包括：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲(chǔ)用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。